政府的安全生产功能与企业的安全生产目标是既有联系又有区别的两个问题。国家的安全生产监管是对政府(下级政府)、社会(社区和公众)和企业安全的综合监察和管理协调，是以国家和社会的整体利益为出发点的;企业的安全生产管理在一定程度上依靠和遵从与政府的安全生产监管，除了这种依靠和遵从，企业更需要从行业规律出发，从自身安全生产保障的目标出发，推行行之有效的、现代企业制度要求的、科学化的安全管理。

　　1.政府的安全生产功能

　　主要应该集中精力建设好系统化的功能体系，即建立和完善如下六大功能体系：

　　(1)安全生产立法体系。加强安全生产法制手段，完善安全生产立法，建立多层次(国家与地方政府和行业相结合)、多元化(本国立法与引入国际公约和国际标准相结合)、结构化(强制性与建议性法规和标准相结合)安全生产法规系统。

　　(2)安全生产监管体系。国家建立安全科学技术研究资助系统，推行安全科学技术成果的公益化;鼓励各种机构参与安全科学技术研究;对安全生产新技术、新成果的研制单位，国家推行补助政策;对使用安全科技产品的单位或企业推行免费或部分免费使用政策。

　　(3)安全生产科研体系。国家建立安全科学技术研究资助系统，推行安全科学技术成果的公益与市场相结合的科技保障系统。安全生产科学技术成果公益化：鼓励各种机构参与安全科学技术研究;对安全生产新技术、新成果的研制单位，国家推行补助政策;对使用安全科技产品的单位或企业推行免费或部分免费使用政策。

　　(4)安全专业人才保障体系。建立安全工程专业人员学历教育、企业安全人员执业资格认证制度、企业管理人员管理资格认证制度、企业员工日常教育、社会公众普及教育的全面教育体统。

　　(5)安全生产中介服务体系。发展及规范安全生产业务(检测、咨询、评价、审核等)中介服务和咨询体系，发展安全生产“中介服务”社会功能。中介机构的功能主要是：承担政府委托职能(如审核、认证、研究、开发等);接受企业安全业务委托(如安全规划、总结、检查、评价、内审等管理业务，安全技术咨询、事故处理业务等);接受工伤个人委托业务(如工伤事故权益理断、事故责任和赔偿咨询等)。

　　(6)安全生产投资保障体系。推行多元化的安全生产投资模式，建立国家、地方政府、社会、企业、个人多方的安全生产投资体系，推行“多渠道投入原则;谁需要谁投资的原则;谁受益谁投资的原则;谁危害谁投资的原则。”投入渠道多元化：国家投入——建立安全生产基金，国家财政年度投入计划;政府投入——各级政府年度投入计划;社会投入——保险与预防机制相结合，社会捐资;企业投入——“三同时”、年度折旧、整改资金、事故罚款;个人投入，风险抵押、事故罚款。根据目前国家经济发展水平，建议我国安全生产宏观投资强度保持在0.5%-1.5%水平，即：高危行业，安全生产投入大于1%(矿业、建筑、石油、华工等);一般危险性行业，安全生产投入在0.8%左右(电力、冶金、地质勘探、有色、铁路等);低危行业，安全生产投入在0.5%左右(机械、电子、商业、服务业、纺织等)。

　　2.政府安全生产管理策略及方法体系

　　政府安全生产管理的理念与原则：责权相宜的原则，预防与处罚相结合的原则，监察与服务相结合的原则。

　　政府的安全管理方法：建立严格的责任制度，定期的工作会议制度，有效的检查制度，依法行政审批制度(核准、许可、注册、认证、证照、验收等)，实施重大危险源管理、严密的隐患查处、安全评估制度与年终报告制度，媒体监督机制、事故报告及有效组织抢救和发布事故消息。

　　(1)完善安全生产管理手段的五大系统

　　包括：

　　行政手段：行政责任追究制度、许可制、审核制、责任制等;

　　法治手段：立法、执法、检查制、刑事责任追究等;

　　科学手段：国家安全管理模式、企业安全管理体系、现代企业科学管理等;

　　文化手段：培训、教育、宣传、安全文化活动等;

　　经济手段：保险手段，工伤社会保险、意外(事故)商业保险、财产商业保险等;强化赔偿机制，建立事故损失价值确认机制(生命价值、健康价值、心理损失等);经济处罚机制，不同所有制企业采取不同的经济处罚办法，国家企业和公有制企业采取“事故罚投机制”(见后)，私有制企业采取“事故罚没机制”;强化奖励机制，针对社会和企业，国家建立安全生产措施基金制度激励，对员工个人，提倡强化安全生产奖励，如与个人收入挂钩(风险抵押、责任奖、安全奖等)。

　　(2)完善常规对策。 完善和充分发挥常规的安全生产管理对策，即：充分发挥文化施令、事故通报、领导批示、电话会议、专项检查、专项治理、安全宣教等对策的作用。

　　(3)推行政府安全生产年度报告制度。 省市级政府想国家安全生产监管局报告年度安全生产状况;各级政府向上级政府(安监局处)报告年度安全生产状况;改变过去事故后检查和清理的做法为组织专家组定期(年度)审核过去事故后检查和清理的做法为组织专家组定期(年度)审核制，安全专家组的只能由过去的事故调查改为过程管理和咨询方式。

　　(4)推行政府领导安全生产述职制度。 对事故超标的地区(个组政府)，政府分管领导年底安全生产专项安全生产述职，与年终考核、进级、升迁挂钩。

　　(5)鼓励社会舆论监督。 在“统一调度”的原则指导下，充分发挥新闻、社团等组织的舆论监督作用。

　　(6)公布省市安全生产状况排行榜。 国家运用“安全生产指数”或“重大典型事故案例”，每年对各省市进行安全生产水平排行。同时，配合运用“事故罚投机制”和安全生产先进奖励机制。

　　(7)推行“事故罚投机制”。 对政府或企业，一旦发生重大事故，采取“对个人罚款、对企业投入”的政策或机制，即对责任人和领导进行个人经济处罚，对企业进行安全投入的政策(强化改进)。具体做法参见“安全投入政策建议”。

　　(8)推行安全生产先进奖励机制。对安全生产指数排行榜的前位省市给予奖励。

　　(9)国家将安全生产指标纳入社会发展指标体系。 建议国家统计局第一步将如下四种安全生产指标纳入社会发展指标体系中公布：安全生产指数、千人死亡率、万人死亡率、百万吨煤死亡率等。

　　(10)推行“企业安全生产管理评估标准。” 国家对企业颁布“企业安全生产管理评估标准”，采用评分制度每年对企业安全生产管理进行评估，以促进企业改善安全生产管理。

　　3.从企业安全文化扩展社会安全文化建设

　　研究表明，生活意外伤害事故的主要原因是：全民的安全意识淡薄;缺乏必要的安全教育，因而对简单的安全技能知之甚少;生活活动中具有侥幸的心理;在生活用品及设施的设计上，重视功能而忽视安全性。显然，通过大众安全文化建设，提高全民素质，强化生存安全意识，让每一个人了解基本的安全知识和掌握应有安全技能是具有积极作用的。由此要求我们在安全文化的理解上，要突破“企业安全文化”或“工业安全文化”的认识。我们倡导的安全文化是广义的、大众的、全民的、生产与生活共存的概念。安全文化的建设必须是通过创造良好的人文环境来实现人类总体的安全(安全生产和安全生活)。因此，安全文化的范畴也需突破“生产”、“企业”、“工业”的领域。

　　由于人类仅对于生产，而且对于生活都有益，因此人类应最大限度地去发挥其效益。“大安全”、“大文化”的概念，不是以国家安全、财物安全、设备安全、质量安全、人身安全等这种以目的和结果为原则的划分方法，而是以研究对象和问题的来源为划分的原则，即对象是“人类生存中的以外事故”。其范畴包括：劳动保护、安全生产、保险、消防、减灾防灾、交通安全、民航安全、职业卫生、家庭安全、生活安全、旅游安全等一切生产过程和生活过程、而可能不包括战争、政治因素、疾病、生老病死等安全问题。应该让每一个人认识到：生命对于我们只有一次，无论是生命的丧失还是造成身体的伤残，对于个人是无可弥补的损失，而对于社会带来的是沉重的负担。所以，我们应重视生活意外伤害事故的预防和控制。

　　我们最为庆幸的是，生活中的意外伤害事故不像自然灾害，它是可防范的。为此一方面政府应该制定一些法律来控制意外伤害事故发生的可能性，如对于危险性较大的生活用品和设施，规定严格的生产及质量标准;禁止事故伤害概率较大的生活方式和行为，如禁燃烟花爆竹、限制养狗。更重要的是政府应设立必要的生活事故研究、管理和预防的中心或部门，能够针对生活方式和内容的变化，以及对小范围的事故发生规律的研究，能够及时地研究制定出有效预防措施和办法，做到“预防为主”。另一方面，应该通过教育、宣传等手段，在全社会开展针对全民的全面安全素质改善计划，如开展全社会的“家庭安全运动”，发展全民的安全文化，从而提高全民的安全意识，树立正确的安全观念和态度，掌握必要的防护技能知识等等。为此，必须强化大众的安全文化建设，需要从企业安全文化建设扩展到社会安全文化建设。

　　4.社会安全文化建设的思路

　　进行安全文化建设的思路

　　(1) 实施家庭安全教育。一方面现代家庭生活的空间也充满着危险和危害，防范家庭意外事故，需要安全生产的知识和技能。另一方面可以使安全生产的宣传教育进入职工家庭。除职工本人外包括其父母、丈夫或妻子、子女以及与职工本人有关的其他亲属关系的成员进行安全生产的宣传教育，使其做到配合企业通过说服、教育、劝导、阻止等手段提高职工本人的安全意识，避免发生各类伤亡事故。所以有说法：家庭是安全生产的第二道防线，家庭宣传教育是安全生产宣传教育的一个重要组成部分。家庭宣传搞得好，职工就可以在上班时自觉遵章守纪，做到安全生产;反之，则会大大增加事故发生的机率。家庭宣传的特点是寓教于情，动之以情，以情说理，以情感人，通过亲情感化职工，达到教育职工做到安全生产的目的。家庭宣传教育的方法有许多种，各企业可以理由一切机会进行这种宣传。比如，大部分厂矿企业的职工家属居住都相对比较集中，可以成立家属安全生产委员会，有家属安全生产委员会根据企业安全生产的工作计划、安排、适时组织开展对职工的安全教育。企业也可以定期召开职工家属安全生产座谈会，在座谈会上向家属宣讲安全生产形势，企业发生事故的情况，容易发生事故的岗位、时间、人员，通过他们间接给职工做工作，达到防止事故的目的。企业还可以组织家属参观安全生产展览，参观事故现场，参加安全生产先进单位和个人表彰大会，达到激励职工家属帮助职工提高安全生产意识的目的。此外，企业可以理由组织职工子女给爸爸妈妈写一封安全生产书信，鼓励职工家属多给职工吹安全生产的“枕边风”，组织家属到第一线慰问职工等多种方法进行安全生产的家庭宣传。应通过教育、宣传等手段，发展全民的安全文化，从而提高全民的安全意识，树立正确的安全观念和态度，掌握必要的防护技能等。日本和新加坡常年开展的“家庭安全运动”，应该是一种可以借鉴的好方法。目前我国在安全文化建设方面已引起政府领导和学术界的重视，我们应借此机会，在全社会兴起“珍惜生命，控制事故”的社会安全运动。对此，学术团体和教育部门应发挥应有作用。

　　(2) 推行大众安全基本教育。社会大众的安全基础教育包括社会大众的安全意识教育，中小学生的安全知识初步教育。安全是与人人相关的普遍问题，每个人的行为是否符合安全要求，不仅与行为人的生命安全与健康密切相关，而且与周围相关的人员紧密牵联。所以，通过社会大众的安全教育，要让每一个社会公民认识到：“安全问题人人有责，酿成灾祸害人害己“，这对于防范社会公共事故有重要的意义;对于中小学生的安全教育，不仅有上述直接现实的意义，更重要的是对于培养人的安全素质及行为文明有深远的意义。目前我国的公共安全文化建设可以说还刚刚开始，有关事故暴光，社会治安宣传，火灾防范教育的电视或已开展起来。但与国外一些先进国家相比，在方式上还有局限，同时在教育的深度和广度上还有一定的差距。在日本，首先是在哲学层次对社会的安全文化有着深刻的理解，即提出“从社会的观点来抓安全才是应有的态度”，“在信息化社会中，人类的生活应实现“三安原则”，即安全、安心和安乐”;在企业文化中，提出“创造、挑战、依赖”的办厂宗旨，其中依赖就包含了公司的安全基本理念。同时，在实践中通过大众媒体进行安全教育;通过课堂教学，社会公众的专门演练等形式，有针对性地进行公众的安全技能教育，如公众灭火演练，全名交通安全教育等;在中小学生中开展课堂安全训练;如日本东京都教育委员会编写了有关教材来保证学生的安全教育;进行事故案例曝光和分析活动等，都是较好的安全教育活动，简单易行，而富有成效。

　　(3)利用到中小学生普及安全文化。据统计，在所有生活意外事故中，老人和小孩受伤害的比例高达60%，而其中，儿童占2/3。在所有的交通意外事故中，少年儿童受到伤害的比例占8%。根据上述的比例推断，可得到如下统计数据：每年全球死于以外事故的少年儿童约130万人;我国每年死于意外事故的少年儿童约8万人;我国少年儿童年10万人意外事故死亡率约23人，几乎是职业意外死亡率的两倍;我过每年死于交通意外事故的少年儿童约8千人。 20世纪90年代以来，这一现象及问题已引起国际社会的广泛关注，1989年在瑞典斯德哥尔摩召开了“第一界国际儿童以外伤害”大会，确认意外伤害为本世纪儿童重要的健康问题;国际疾病分类(ICD-9)中意外伤害被单独列为一类疾病;国际卫生组织欧州办事处提出在世纪末把意外伤害事故率相对与1990年下降25%，意外事故伤残率下降50%的目标。

　　上述现象、经验、动向或进展都应引起我国全社会的重视。由此可以说，由少年儿童基金会推出的少儿安康成长计划是件及时而有重大意义的事情。我国长期以来对于生产以外伤害事故给予了很大的重视，在非生产性以外事故方面，除了交通、民航和火灾事故以外，对于家庭生活和一些社会工艺环境的意外事故研究和管理一直是薄弱的环节，比如民宅、学校、公园、娱乐场所等非生产区域发生的意外伤害事故，目前还处于管理和控制的空白。而这些空白点正是少年儿童意外事故高发的场所。

　　为此，我们应该研究和制定出适合我国国情的相应对策和办法。

　　(1)首先，要强化少年儿童意外伤害事故的全民预防意识。社会、家庭和学生本人都应该懂得：生命只有一次，预防胜于救治;生存的环境对于成年人是安全的，对儿童未必安全;人人需要强化随时、随地防范不测事件的意识。

　　(2)政府应该制定一些法律来控制儿童生存和成长过程中以外伤害事故发生的可能性。如限制危险性较大的娱乐设施;对儿童玩具规定严格的生产及质量检验标准;禁止事故伤害概率较大的生活方式和行为，如禁燃烟花爆竹，限制养狗等具有危害的动物等等。

　　(3)家长、学校和各社会团体要加强对儿童进行安全知识和防范技能的教育，共同为优化儿童生存、保护和成长的安全空间而努力。

　　(4)通过社会整治和制定安全规范来保护孩子生命安全与健康刻不容缓。我们的社会应该紧急行动起来，对目前存在的环境隐患限期进行整改，如建筑工地应建有围墙和安全栏，严禁儿童入内玩耍;在马路危险处应设立醒目的警告牌和护栏;在学校附近应增设安全标志，以引起司机的注意;市政建设和电力部门应及时更换残旧的电线、电缆。

　　在改进我国公共安全文化建设方面，我们还可以：

　　1、加强每年一次的全国“安全周”活动的组织，在社会参与面、经费投入、宣传力度等方面都进一步扩大和加强。如在社会参与面方面，不仅限于企业的安全生产，应把社会大众的防火安全、交通安全、家庭安全、社会治安等全社会安全相关的方方面面都吸收进来、造成浩大的声势，使安全的文化深入需要安全的每一个角落。

　　2、在中小学生中普及社会生活安全的教育。可在自然课中以讲课、参观，演习的形式，用一定的学时开设“安全指南”讲座，其内容可包括：防火知识、交通安全、生活安全、常见危险品知识、用电安全等。同时，家长也有义务、有必要对孩子宣传安全方面的有关知识。

　　3、创办“大众安全”类的、寓教于乐的普及型安全刊物，以及出版安全文化类的科普书籍等。