安全是人类永恒的话题。随着经济和社会的发展，安全管理工作所面临的形势也在不断地发生变化，而要做好长江航运安全工作，为沿江经济发展提供可靠的航运安全保障，就必须立足现状，分析和把握住形势、找出存在的问题、总结经验、吸取教训、不断探索长江航运安全规律，形成行之有效的管理对策。

　　一、长江水上交通安全工作现状

　　近几年，全国各行各业对安全生产都予以了高度重视。交通部从2000年起连续三年在全国交通系统组织开展"安全管理年"活动，长江航运全行业按照交通部统一部署，认真组织，全员投入，积极开展，使"安全管理年"活动在长江上得以落实并取得显著成效。长江的事故数、死亡人数和经济损失占全国水上交通事故总数的比例已由1999年的四、五成下降到目前的一、二成。2003年，长江海事辖区共发生一般以上水上交通事故70起，死亡、失踪128人，沉船49艘，直接经济损失2956.5万元，安全状况综合指数为79.0，较往年又有明显好转。但长江仍然是交通部"四区一线"的水上交通安全监管重点，人、船、环境、管理、法制等方面在整体水平上都存在较大差距，再加上长江水上交通安全本身存在的潜在性、隐患性、区域性、季节性、反复性及影响重大的"恶性"事故时有发生的特点，从而给水上交通安全管理带来了极大难度。

　　(一)船员方面。人是生产力中最活跃的因素，船员存在的种种问题给运输安全带来了极大隐患，也是造成事故多发的最主要原因。

　　长江上船员数量多，但总体上专业水平和综合素质不高。自上世纪80年代实行"有水大家行船"以来，个体船舶、个体联户经营的乡镇船舶增长迅猛，大量从事农业生产的个体劳动者从田头走向船头，改行从事船舶运输生产，成为船舶所有人、经营人或担任船舶驾驶及轮机操作的技术船员。由于自身文化素质较低，加上未经专业培训，或虽经培训但未真正掌握安全航行的知识和操作技能，导致船员实际操作船舶的能力和应变水上紧急情况的能力差。

　　船员法制观念差，安全意识淡薄。大多数船员尤其是中小型船舶船员对水运行业高风险的特点认识不足，存在片面追求经济效益、忽视安全生产的现象。由此带来船舶"超载"运输屡禁不止，肇事逃逸现象时有发生等。

　　船员劳务市场管理滞后，技术船员流动性大，但不能适应市场对技术船员的需求。船舶所有人、经营人到处物色持证船员，有的高价挖走国有船公司的技术船员，有的临时雇佣公休船员，但经过系统专业教育培训的大中专毕业生因缺乏经验却难以上岗。

　　此外，还存在船员持假证上岗，船员考试及船员管理跟不上形势发展的需要等系列问题。

　　(二)船舶方面。长江上船舶运力结构不合理，船舶安全技术状况参差不齐。既有自动化程度较高的第5代集装箱船，也有毫无安全设施的鱼划子、农用船。从总体上看，呈现出五大特点：

　　一是船舶的船型、机型杂乱。据不完全统计，船型大约有300多种，机型大约有140多种。

　　二是船舶技术水平低，安全性能差。由于"安全第一"的思想在企业尤其是集体或个体、私营企业得不到有效落实，船舶修理和安全上投入不足，导致设备老化，失修失养，技术状况普遍下降，安全隐患较为突出。船舶航速慢，运输效率低，一些船舶(队)的平均航速只有6-7km/h。油船、化学品船存在较多安全和污染隐患;许多船舶不符合交通部已经公布的主尺度标准，影响船闸通过效率。

　　三是船舶老龄化现象较严重。长江省际运输船舶平均船龄为14年，其中驳(拖)船平均船龄达23年，特别是大型骨干航运企业中，老龄化船舶比重较大，有相当数量的船舶亟待淘汰和更新。同时，船舶老龄化导致船舶设施缺陷增多，抵御恶劣自然条件的能力较弱。

　　四是农用船、乡镇船舶问题突出。大量低标准的乡镇船舶，未按规定配备必要的助航设备和消防救生设备，非法从事营运，严重扰乱了长江航运市场秩序。少数地方农用船管理失控，私渡现象突出。

　　五是长江航运业结构不合理。机动普通货船占长江干线运输船舶总艘数的37.7%、总吨的43.9%，平均总吨偏小;驳船(含油船和货驳)占33.96%。常规干散货船舶运力多，而内河集装箱船、直卸船、散装水泥船、冷藏船、化学品船等特殊用途的专用船舶所占比率较小，不能适应市场发展需求。

　　(三)通航环境方面。首先，长江航道仍属于天然航道，季节性变化明显，抵御自然灾害和突发事件的能力差。98年的特大洪水，使长江航道发生急剧变化，通航环境趋于恶化，枯水期通航困难重重，"战枯水"工作成为每年例行的工作。其次，长江三峡蓄水成库后，葛洲坝坝河床下切严重，长江中游浅水道维护困难、阻航严重。且三峡成库后，库区雾情加重，气象规律发生变化，给船舶操纵带来困难。船闸实际通过能力与设计通过能力存在较大差距，船舶滞留现象时有发生。再次，由于历史原因，南京长江大桥等已建桥梁通航净空高度一般采用24m，给海轮进江及大型船舶航行带来困难，大桥碍航的状况将长期存在。此外，长江上违章捕鱼、挖砂碍航现象十分突出，水上水下施工频繁，也是影响通航的重要因素。

　　(四)管理方面。安全管理方面存在的最突出问题是安全责任落实不到位，安全工作严不起来、落实不下去的现象比较突出。尤其是县乡政府的安全管理责任没有真正落实到位。此外，监督执法人员文化程度、专业技术、执法水平等素质偏低，管理体制、机制、模式、手段、队伍、投入等方面与长江航运、沿江国民经济发展和现代化建设的要求还存在较大差距。如对航道突发性事件的应急处理能力不足;重点水域现代化监管手段缺乏，搜救及防污染体系亟待建立;航运公安主动防控手段缺乏，先进的技术及装备在各项业务中的应用极少;通信总体发展还很不平衡，部分区间仍比较薄弱，难以满足各职能部门对安全通信、调度指挥通信等的需求，等等。

　　(五)法制建设方面。目前，长江航运安全管理依据的主要法律有2002年11月1日施行的《安全生产法》和2002年8月1日施行的《内河交通安全管理条例》。航道、公安、通信等部门也有相应的《航道条例》、《航标条例》、《治安条例》、《消防条例》及《无线电通信管理条例》等。交通部在船员管理、船舶监管、通航管理、水上交通事故处理及防止水域污染等方面均制定了相关办法、规定。长航局依据相关法律、法规及交通部规定，也制定了加强安全管理的系列办法，如《长航局战枯水工作程序》、《长航局防汛工作程序》、《长航局安全预警及应急处置办法》、《长航局安全生产奖惩办法》、《长航局安全生产责任制考核管理办法》，等等。

　　但总体看来，现行的长江航运安全管理法规立法层次较低，强制力不够，适用性不强，部分法规跟不上形势的发展。如《航道法》尚未出台，对超载、超吃水船舶搁浅破坏航道的行为难以进行具体处理;《内河交通安全管理条例》对违法行为的处罚金额范围相对较宽，在具体执行上有难度等。

　　二、长江水上交通安全管理的基本要求

　　实践证明，抓好长江水上交通安全工作，必须按照国务院《决定》要求，进一步理清思路、转变思想。

　　(一)树立"大安全"管理理念。长江水上交通安全形势稳定与否是长江航运生产、管理等各个环节、各种因素综合发生作用的结果。长航局要按照"政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持"的安全生产新格局，紧紧依靠地方政府，树立并不断丰富"大安全"管理理念，充分发挥海事、航道、船检、公安、通信、企业、中介机构等各方面的积极性，尤其是重点落实企业在安全生产工作中的主体责任，坚持齐抓共管、优势互补、综合治理。要跳出安全看安全，打破安全管理部门管安全的局限，通过抓好规划、基建、科研、宣教等各种相关因素，创造良好的安全管理环境，促进安全目标的最终实现。

　　(二)强化标本兼治。将长效管理与专项整治有机结合，把重点船舶、重点水域、重点时段和重点问题的专项整治持续不懈地抓下去。同时要努力做到"三个结合"：一是把专项整治与落实安全生产保障制度结合起来，督促企业建立预防为主、持续改进的安全生产自我约束机制;二是把专项整治与日常监管结合起来，不断完善安全生产监管机制。三是把专项整治与全面做好安全生产工作结合起来，致力于建立安全生产的长效机制。

　　(三)强化法制意识。依法管理，努力实现从人治向法治的转变。强化法制观念，加强长江航运安全管理法规建设，坚持依法生产、依法监管，把安全生产与安全监管工作纳入法制化轨道。

　　(四)强化源头管理。努力实现从被动防范向源头管理的转变，严格市场准入，管住源头，防止不具备安全生产条件的航运企业和船舶进入长江。加强船员培训，严格船员考试，防止不具备资格和相应资历的人员进入船员队伍。

　　(五)强化科学管理。以人为本、坚持技术、装备和培训并重，把安全生产状况的根本好转，建立在依靠科技进步、加强科学管理和提高长江航运全体从业人员素质的基础之上。

　　(六)强化安全基础。抓好水上交通安全工作，必须从事后查处向强化安全基础转变，在长江水运行业中推行安全管理规则，逐步开展安全质量标准化活动，夯实安全生产工作基础。

　　三、长江水上交通安全管理基本对策

　　(一)指导思想。以《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》和《交通部落实国务院关于进一步加强安全生产工作的决定工作方案》为指导，努力实践"三个代表"重要思想，坚持以人为本，着眼长远，突出重点，按照"标本兼治、远近结合、综合治理、狠抓落实"的原则，以实现长效管理为主线，以专项治理为突破口，全面落实安全生产责任制，坚持科技兴安战略，加大安全投入，加强安全生产法制建设、队伍建设、信息化建设和宣传教育，夯实安全工作基础，使重特大水上交通事故得到有效遏制，确保长江水上交通安全形势持续稳定并逐步实现根本好转。

　　(二)奋斗目标

　　到2007年，确保长江水上交通安全生产形势持续稳定，建立较为完善的水上安全监管体系，基本遏制重特大事故的发生;

　　到2010年，建立有效的长江水上交通安全监管制度和监管手段，初步形成规范的法治秩序，使4项事故指标大幅度下降，实现长江水上交通安全形势明显好转;

　　到2020年，建立完善的长江水上交通安全生产监管体系，安全生产形势稳定好转，人员素质得到大幅度提高，事故指标达到中等发达国家水平，长江水上交通安全形势根本好转。

　　(三)主要措施

　　1、加大投入，创造良好的安全生产环境。

　　一方面，航道是航运的基础，更是安全的基础，要加大航道整治力度，重点解决"卡脖子"区段，确保航道畅通。另一方面，要积极推进长江电子海图、航标遥测遥感技术的研发与应用，加快海事巡航与搜救一体化进程，完善水上消防系统及专用通信网络，建立全方位的三峡坝区安全监控系统，精心打造数字航道、发展智能航运。

　　2、以人为本，建立安全管理长效机制。

　　一是继续加大《安全生产法》等法律法规的学习、宣传与贯彻力度，普及安全法规及安全生产常识，坚持开展多形式、多内容的安全宣传活动，提高全员安全生产素质和安全意识，使有关人员都能了解航运的风险性，增强自我防范意识;清理现行行业安全管理办法、规定。对不适应形势发展的积极进行修改、补充和完善;对需要制定的新法规，如船舶过闸安全管理规则等，抓紧调查、研究和制定，逐步形成完善的行业安全法规体系;开展文明执法、公正执法评优活动，加强执法监督管理与培训教育，确保执法整体队伍素质不断提高，确保行政执法工作不断强化。

　　二是要严格落实企业安全生产的主体责任，建立企业安全自我管理与约束机制，加大国内安全管理规则的实施与监督力度，强化企业安全管理体系。督促企业设置安全生产管理机构，配备专兼职安全生产管理人员，保证安全生产的必要投入，不断改善安全生产条件。督促企业对从业人员进行必要的安全生产教育与培训，不断提高从业人员的技术素质、责任意识、职业道德素质等，逐步实现从"要我安全"向"我要安全"直到"我会安全"转变。小企业是安全管理的薄弱环节，要坚持寓管理于服务之中，在积极为小企业提供安全技术、人才、政策咨询等方面服务的同时加强监督检查。

　　三是认真落实各级领导的安全生产责任。做到各单位主要领导亲自过问安全工作，定期召开领导办公会议专门研究安全问题。确保安全管理机构、经费、人员、设备四落实。把安全生产作为干部政绩考核的重要内容，逐级抓好落实。在行业内部逐步推行安全生产问责制度和引咎辞职制度，依法严肃查处事故责任，对存在失职、渎职行为，或对事故发生负有领导责任的领导人，要依照有关法律法规严格追究责任。

　　四是要组织有关单位专家进行深入研究，建立科学的安全生产控制指标体系以及行业安全标准体系，对安全生产情况实行定量控制和考核，实行规范化、标准化管理。

　　3、适时组织专项整治，稳定安全生产形势。

　　抓住重点船舶、重点水域、重点时段、重点问题，实施集中整治，遏制重特大事故的发生。首先要切实加强川江、坝区、中游浅区、中下游采砂区等重点水域的安全监督和维护保障工作，尤其要高度重视三峡成库后出现的雾情增多、船舶锚泊困难、发生险情后无法冲滩自救等新情况、新问题。适时组织开展专项整治，从船舶安全技术状况、安全设施配备、船员配备、执行船舶定线制情况等方面进行集中清理，对不符合要求的船舶，坚决停航整顿。其次要继续加强"四客一危"重点船舶的监督管理，组织开展打击超载、"三无"船舶、联动执法行动，开展小型船舶和老旧船舶检验质量专项督查。三是要认真抓好春节、两会、"五一"、"十一"等重点时段的保安全、保稳定工作。四是要严厉打击农用船非法载客、采砂碍航、扰乱通信秩序、水上交通肇事逃逸以及暴力抗法等突出违法现象。

　　4、勇于创新，不断提高安全管理水平。

　　全面启动"科技兴安"战略，针对安全管理工作亟待解决的共性问题和关键性难题，组织开展安全科研攻关。及时淘汰危及安全的落后技术、设备和设施，引导有关单位采用新技术、新设备和新材料，提高安全装备水平。依靠科技进步，创新管理理念，完善管理手段，增强安全预控能力，不断提高安全管理水平。结合长江实际，重点推进几项示范工程：一是以库区为重点全面推进船型标准化工作。二是要结合航道整治和库区蓄水，进一步规范航路，稳步推进航路改革工作。三是要积极推行船公司、船舶诚信管理。四要开展安全长效机制的课题研究。