2)我国职业安全监察机制的现状

　　长期以来，我国实施计划经济体制，安全监察机构、监督管理模式变化比较频繁，造成我国的政府各管理机构存在一系列问题：

　　(1)职业安全监督职能分散。国外的监察机构一般都设在一个部门，如美国贯彻实施《1972年职业安全与健康法》的最高监察权力机关是劳工部，其下设立了职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局;澳大利亚是国家职业安全与健康委员会;日本是厚生劳动省。而我国的职业安全监察工作由4个部门承担：安全生产由国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)负责;职业卫生监察由卫生部负责;工伤保险由劳动和社会保障部负责;锅炉压力容器监察职能由国家质量技术监督局分管。

　　(2)缺乏足够的安全监督权威。美国职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局，集立法、执法、技术管理于一体，具有很高的权威性，如果企业违反了法律、法规，将被严厉处罚，甚至被起诉。由于我国的法律、法规尚不完善和不健全，在行政方面，虽职业安全监督管理部门可行使制约权限，但手段却不多，不少生产经营单位对安全生产监督管理部门的监察结果采取拖泡、对付的作法，因此监察结果往往难以得到落实，预防措施与处罚手段也不能真正实施。

　　(3)企业安全管理不力。长期以来，我国安全生产工作的重点主要放在国有企业，特别是国有大中型企业。随改革的深入和经济的快速发展，各类非国有生产经营单位大量增加，企业总量、就业、各类运输工具等大量增加以及农民工和外来工大量地增加，由于各方从业人员过分注意自身的经济利益，忽视自身的安全，致使在对企业的安全监督管理方面出现有章不循、纪律松懈、违章指挥、违章作业、管理不严、监督不力和违反劳动纪律事件处罚不严，加之当前各级机构改革使安全监督管理队伍发生较大变化，有些生产经营单位甚至取消了安全管理机构和专业安全管理人员，致使安全生产监督力量更加薄弱。

　　(4)专职安全监察力量薄弱。与发达国家相比，我国安全生产监察力量薄弱(见表总—9)。目前的监察力量与国外相比相差悬殊，要达到发达国家的安全水平所需的专职监察员人数(从业人数按23940万人计)，则按英国的水平我国应有监察人员10.77万人;按德国水平应有8.38万人;按美国水平应有5.03万人;按日本水平应有3.35万人;按意大利水平应有3.11万人。据此，若按照目前国际较低的水平，我国的专职安全监察员人数至少需配备3万人。

　　(5)安全监察缺乏有效的技术保障手段。目前我国安全监察缺乏有效的技术保障手段，安全生产信息、宣传、培训、应急救援等体系极不健全，安全检测检验、安全评估和鉴定、安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行，安全生产监察工作难以有效开展。

　　3 我国安全生产保障机制与发达国家之间的差距

　　3.1 工伤保险体系

　　工伤保险是职业安全与健康保障体系的重要组成部分，如澳大利亚国家职业安全与健康委员会标志(图总—10)充分体现了这一重要概念。安全监察、预防、改善措施和工伤保险共同构成安全生产保障体系。

　　图总-10 澳大利亚国家职业安全与健康委员会标志

　　1)工业发达国家工伤保险机制完善

　　工业发达国家的工伤保险经历了近百年的发展。在19世纪80年代，欧洲在工业化加速的过程中工伤事故日渐增多，工伤已成为社会问题，靠慈善机构难已解决众多的救济申请，这时民法规定工人在工作中受到伤害，可以向法院申诉，要求雇主赔偿损失。但劳动者通过打官司获得补偿很难，其原因一是雇员很难获得足够证据，以证明雇主的过错;二是即使雇员胜诉，雇主一般不愿意再雇佣这种“制造麻烦”的雇员，从而导致劳资关系恶化。

　　1884年7月6日，德国首相俾斯麦批准实施《工人灾害赔偿法》，提出了“不以事故责任者确定赔付原则”，通过法律的形式，规定了在工伤赔付中无需再追究雇主还是雇员的责任，而是以是否发生在作业过程中为确定工伤赔付范围的划定标准。但雇主的责任不是以企业主个人来承担民事责任，而是由社会共济的方式来解决，这是最早的工伤保险的社会保险形式。

　　社会保险有利于社会安全和稳定。它在第一次世界大战期间，逐步在欧洲少数国家开始实行，并得到了完善和发展。第二次世界大战后，欧洲绝大多数国家和拉美、亚洲一些国家都相继建立了工伤保险制度，这一制度远比养老、失业、医疗保险等普遍，取得的效果也是最好的，其效果直接反映在事故减少和费率下降等方面。

　　1968年，国际劳工组织在东京召开了第6届亚洲地区会议，在亚洲社会保障发展的决议中强调：对受伤害的工人应由社会保险代替雇主个人责任制，普遍交纳社会保险基金以确保工人利益。目前世界上66%的国家实行的是工伤社会保险制度，而实行雇主责任制的仅占29%。我国是社会主义市场经济的国家，应该实行工伤社会保险制度。

　　(1)工伤社会保险基本原则。目前实行工伤社会保险的国家主要奉行无责任补偿原则、补偿直接经济损失原则及预防、补偿和康复相结合原则3条原则。

　　实行“无责任补偿”的原则是基于“职业风险”理论。在生产过程中，职工遭受职业伤害的风险总是存在的，具有不可避免性。实行“无责任补偿”的原则也是慰死抚生、安定社会的需要。显然，追究责任并依责任大小给予补偿有可能激化矛盾、造成动荡，进而影响企业的生产活动。因此，资本家也能够接受强制性的工伤保险和“无责任补偿”原则。

　　“工伤补偿”是补偿雇员从事职业性生产、工作过程中造成工亡、伤致残后的收入损失。至于心理伤害和面容、身体伤害带来的恋爱、婚姻、家庭等的不幸，则不在补偿之列。

　　“预防、补偿和康复”通盘考虑，体现了工伤保险的社会保障功能。工伤保险机构应积极督促、帮助企业搞好安全生产，不仅仅是减少基金支出的需要，而是工伤社会保险的积极意义之所在。合理的医疗补偿应扩大到职业康复，对伤残职工进行系统康复和职业培训。

　　(2)工伤保险费率。工伤保险费率是工伤保险制度的基础，所涉及面广、行业复杂、波动微妙。确定费率是确保工伤保险制度公正、合理地运行的关键。预防优先的原则通过风险关联费直接对企业有很强的刺激作用。值得一提的是，各企业每年的保险金总额和征缴费率不是固定的，而是由上年事故实际发生数决定的。

　　2)我国工伤保险体系存在很大的差距

　　据美国社会保障总署编写的《全球社会保障—1999》统计，目前全世界共有172个国家或地区建立了不同项目的社会保险制度，其中实行工伤保险的国家1949年为57个，1985年增长为136个，1999年发展成为164个。

　　目前，我国的社会保险制度体系包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5方面项目。

　　新中国建立之后，《中华人民共和国劳动保险条例》是4项社会保险项目中颁布的第一部重要法规。但在20世纪60年代，劳动保险制度随着国家经济格局的变化，逐步演变为只在国有企业及集体企业中实行。70年代以后，劳动保险基金被取消，包括工伤保险待遇在内的各项劳动保险费用由企业直接支付。这些做法已不适应在市场经济条件下企业作为独立的经济法人自主经营、自负盈亏及多元化经济发展的需要。

　　20世纪80年代以来，城市经济体制改革发展迅速，相比较养老保险、失业保险、医疗保险等项改革发展迅速，然而工伤保险相对来说政府及社会各方面都重视不足，可以说这严重滞后于经济的快速发展。

　　1994年7月，我国工伤保险改革以试点方式起步，到1999年底全国在26个大中城市和1713个市县建立基金，约有4000多万职工进入社会化工伤保险的保障范围，其中广东省有830万人参加工伤保险。由于我国在工伤保险方面的立法及执法力度不足，目前存在的主要问题：

　　(1)范围窄。尽管参加改革试点的人数逐年增长，但社会化基金所覆盖的范围仅为职工的39%左右。由社会建立的工伤保险基金支付待遇的约占当年发生工伤人员的15%，而且是由工伤保险机构和企业分担，其余仍由企业负担。在现有职业病患者中，90%左右的人未由工伤保险基金承担费用。

　　(2)基金调剂不足。一般在市县一级建立基金，制度的保障力有限。有的省社会化程度高一些，如广东、广西、福建等地建立了省级调剂金。另外，即使是建立了工伤保险基金的地方，支付的工伤保险待遇(包括工伤医疗费用)也是由工伤保险管理机构和企业共同负担。

　　(3)不规范。我国目前没有社会保险法，也没有一部独立的工伤保险法律，工伤保险方面无法可依，待遇全国不统一，纠纷较多。与之相对应的是，一方面劳动标准低，缺乏强制性，对劳动者的社会保障基本权利保障不足;另一方面工伤医疗费用难以控制，浪费现象十分严重。

　　目前我国的工伤保险未完全社会化，这产生了不少社会问题。一是未建立基金，由各企业自己负担工伤费用，一旦发生大的工伤，导致企业破产，工伤人员生活也就无保障。二是未实行社会化管理，企业处理“闹工伤”往往花费很大的精力。从外部环境上看，当前在国有企业改革及资产重组中企业普遍面临经济困难，加上职工自身及企业领导的工伤保险及社会保险意识不强，有的省工伤保险基金收缴率达不到80%，历年工伤保险基金欠交达数千万元。特别是现有工伤人员较多的地方，改革起步非常艰难，新体制下在新老工伤人员的待遇处理问题上有较大难度。另外，许多私营企业未参加工伤保险社会统筹。

　　实践证明，实行工伤保险有利于工伤事故的预防。在实行了工伤保险改革的地方，工伤事故率普遍有所降低。如海南省在实行工伤保险改革之后，工伤事故率逐年下降，工伤事故人数1995年比1994年下降12.6%，1996年比1995年下降14.1%，1997年比1996年下降16.1%，其中重大事故发生率3年来分别下降19.6%、13.2%、22.8%。据国际社会保障协会职业风险预防常设委员会的研究成果，“注重预防是实现积极的社会政策的核心”。避免工伤事故对人类生活及社会经济造成的损害，工伤保险和事故预防起着越来越重要的作用。这一机构提出工伤预防、工伤康复与工伤赔付必须紧密联系。因此，工伤保险在整个社会保险体系中具有非常重要的意义。

　　3.2 技术保障体系

　　发达国家经验表明：经济水平高的国家安全状况好，如美国、德国、澳大利亚等国的安全状况远好于印度、南非、俄罗斯、中国等;效益好的行业安全状况好，如我国电力、石化、核能等行业伤亡事故要远好于经济效益差的煤炭行业;技术先进、装备现代化的企业安全状况明显好于技术相对落后、手工操作、人员密集型的乡镇企业。

　　从发达国家的经验看，安全科技必须有所超前，从而可以保障和促进安全生产水平的提高。我国安全科技水平与工业发达国家相比差距甚大，多年来一直在较低水平徘徊、进步缓慢，这也是造成我国重特大事故不断发生的根本原因之一。尽管我国已开始注重加大安全方面的资金投入，并取得一定效果，但与工业发达国家相比还存在很大差距，主要表现为：

　　1)国家在安全生产方面投入不足

　　工业发达国家的职业安全监察机构经费和安全科研投入主要来自政府拨款;企业的安全投入则是企业为满足保障安全生产和经营活动顺利进行的需要，由企业自主决定的。美国用于职业安全与健康的资金投入最多，其中用于职业安全与健康科研的经费投入也最多，2002年美国联邦政府预算中直接分配给国家职业安全研究院和事故伤害预防与控制中心的经费为4.1亿美元(据2002年美国联邦财政预算报告)。

　　相比而言，我国“十五”期间国家科技攻关经费中直接用于安全方面的经费大约为8155.7万元(见表总—10)，每年平均仅1631.14万元，每年折合成美元仅有197.24万美元(美元换算率按8.27计)。

　　若与美国相比，则2002年仅美国国家职业安全研究院和事故伤害预防与控制中心每年的政府预算科研经费就是我国当年安全科研经费的207.87倍。

　　2001年美国联邦政府批准的职业安全与健康局经费4.25亿美元，比2000年的3.82亿美元增加4380万美元，增长11.6%;矿山安全与健康局经费2.463亿美元，这两局的经费合计为6.751亿美元(据美国劳工部2002年预算报告，见表总-11)。近3年英国政府每年为国家安全与健康监察局的经费1.83亿英镑左右，约合2.71亿美元(1英镑按1.48美元换算)。

　　2001年，我国煤矿安全监察局事业经费为人均68000元人民币。据此计算，我国煤矿安全监察局系统共有职工2830人，国家预算的事故经费不足2亿人民币，换算为美元大致相当于1150万美元。由此可见，我国国家煤矿安全监察局的预算经费仅是美国的约六十分之一，而我国的从业人员却是美国的5倍左右。

　　2)企业在安全生产方面投入不足

　　我国的生产经营单位特别是小企业、私有制企业和经济效益差的企业，普遍存在着生产工艺技术落后、设备老化陈旧，由于资金紧张又无力更新改造，是造成大量意外事故发生的隐患。

　　由于我国生产力水平的制约，即使安全生产较好行业的自动化、机械化程度仍然很低，劳动生产率与发达国家相比也存在较大差距。大量在国外可以由自动化、机械化完成的工作，我们要靠人来完成。因此，同样性质的事故，国外可能是以设备损坏为代价，而我们就可能以生命为代价，造成生命和财产的巨大损失。

　　因我国劳动力相对便宜，企业从自身利益出发，即使有条件也不愿意采用先进设备。

　　由于从事危险行业的往往是简单劳动和竞争最激烈的行业，市场竞争激烈就必须压低成本，压低成本就要减少安全投入、降低成本。目前我国缺乏明确、具体、可操作性强的法律，应统一企业准入门槛的高度。

　　3)中介机构的作用未得到充分发挥

　　中介

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